Dr. Christoph Mattes, Fachhochschule Nordwestschweiz
Abstract
Dieser Beitrag beschreibt die Verschuldung von Privatpersonen und Privathaushalten, das Hilfeangebot Schuldenberatung in der Schweiz und stellt Bezüge zu Deutschland her. Dabei wird sowohl auf vorhandene quantitative Daten, rechtliche Rahmenbedingungen als auch auf die aktuellen sozialpolitischen Diskurse eingegangen. Ein direkter
Vermutlich ist Ihnen die Schweiz als ökonomisch leistungsstarkes, innovatives, wirtschaftsliberales, bankenfreundliches und in der Weltpolitik neutrales Land bekannt. Und auch wenn wir bei Verschuldung mehr die Schattenseiten von Markt und Wirtschaft in den Blick nehmen, so fällt allein schon beim Blick in die Präambel der Verfassung auf, wie facettenreich dieses Land ist: «gewiss, dass frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen» [1]. Das Verhältnis von Freiheit und Eigenverantwortung scheint ebenso bedeutsam zu sein wie Solidarität und Rücksichtnahme.
Wenn wir auf «die Schweiz» blicken, so betrachten wir genau genommen 26 eigenständige Kantone, die mit weitreichenden Gesetzgebungskompetenzen ausgestattet sind. Es ist daher höchste Vorsicht geboten, einen Schweizer Kanton mit einem Landkreis oder Bundesland in Deutschland oder Österreich gleichzusetzen. Folglich gibt es in der Schweiz 26 unterschiedliche Rechtsprechungen, Steuersätze, Sozialleistungsansprüche und Leistungsvereinbarungen zwischen den Kantonsregierungen und den Schuldenberatungsstellen.
Es gibt zudem nicht nur eine, sondern insgesamt vier offizielle Landessprachen in der Schweiz: Deutsch, Französisch, Rätoromanisch und Italienisch. Die Sprachregionen, gerne auch als Landesteile der Schweiz bezeichnet, weisen starke kulturelle Prägungen auf, die sich auch auf die Hilfeangebote bei Armut, Ver- und Überschuldung niederschlagen. Wie stark die Hilfeangebote koordiniert und vernetzt sind, wie eng öffentliche und private Träger zusammenarbeiten und welche sozialpolitischen Vorgaben dabei herrschen, sind von Sprachregion zu Sprachregion sehr verschieden.
Diese kantonalen und regionalen Besonderheiten gilt es zu beachten, wenn von «der Verschuldung» oder «der Schuldenberatung» in der Schweiz gesprochen wird. Die durch den Schweizer Föderalismus geprägte Unterschiedlichkeit mag von aussen unübersichtlich wirken, prägt jedoch massgeblich die nationale Identität und die (sozial-)politischen Diskussionen innerhalb der Schweiz.
«In der Schweiz ist alles anders», vom Stromstecker, über das in der Rechtschreibung nicht existente ẞ bis hin zur Währung. Und dieses Motto gilt auch für die Schuldenberatung. Denn was die Schweiz von vielen westlichen Industrienationen unterscheidet, ist, dass es kein Restschuldbefreiungsverfahren gibt, das überschuldeten Menschen die Möglichkeit eines wirtschaftlichen Neuanfangs ermöglicht. Es gibt zwar ein Privatkonkursverfahren, im Rahmen dessen die Forderungen geprüft und vorhandenes Vermögen des Schuldners verwertet wird. Die Schuldverpflichtungen bleiben jedoch bestehen. Die Gläubiger können erneut die Bezahlung der Forderung verlangen, sofern sie nachweisen können, dass sich die wirtschaftliche Situation des Schuldners verändert hat. Entsprechend selten kommt dieses Verfahren zur Anwendung. Ebenso werden im Ausland erteilte Restschuldbefreiungen in der Schweiz nicht anerkannt. So sehen sich restschuldbefreite Personen, die zum Beispiel von Deutschland in die Schweiz ziehen, erneut mit den ursprünglichen Forderungen konfrontiert.
Anders als im übrigen deutschsprachigen Raum ist auch das Wording: Es wird ausschliesslich von Schuldenberatung und auf keinen Fall von Schuldnerberatung gesprochen. Einerseits um damit mehr den Gegenstand der Schulden und weniger individualisierend die Betroffenen zu kennzeichnen. Andererseits aber auch um eine geschlechtsneutrale Bezeichnung zu verwenden, wenngleich auch in der Schweiz die Gesetzestexte alles andere als geschlechtsneutral formuliert sind.
Wenngleich die rechtlichen Rahmenbedingungen, fachlichen Selbstverständnisse und dadurch bedingt auch die aktuellen sozialpolitischen Fragen so wenig zusammenpassen wie die Stromstecker beider Länder, so lohnt sich doch eine vergleichende Reflexion mit dem Ziel, zu erkennen, dass nicht alles, was aus dem eigenen Land bekannt, vertraut und traditionsreich ärgerlich ist, jenseits einer Grenze nicht genau so sein muss.
Ein einfach zu identifizierendes Problem: Der Staat als Hauptgläubiger
Überraschenderweise ist es nicht die aus dem Föderalismus ableitbare strukturelle Unübersichtlichkeit der Schweiz, die die Genese der Verschuldung der Privathaushalte dominiert. Es sind vielmehr nationale und schweizweit geltende Rechtsnormen auf Bundesebene, die folgenschwer bestimmte Personengruppen und Haushalte immer wieder in unüberwindbare Verschuldungssituationen drängen. Genau genommen sind es die Regelungen der Bezahlung der Einkommenssteuern und der Krankenversicherungsprämien, die Hauptauslöser von Ver- und Überschuldung sind. Diese werden nicht, wie fast überall in Europa üblich, durch den Arbeitgeber vom Lohn der Arbeitnehmenden einbehalten und abgeführt. Die Privathaushalte müssen dies selbst vornehmen, indem sie monatlich ihre Krankenversicherungsprämie und in der Regel einmal jährlich ihre Steuerrechnung bezahlen. Aus haushaltsökonomischer Sicht sind die finanziellen Angelegenheiten eines Schweizer Privathaushalts deutlich komplexer und erfordern viel mehr Planung und Disziplin, wie wir das aus den übrigen deutschsprachigen Ländern kennen: Was an Geld auf das Konto kommt, steht längst nicht zur freien Verfügung, sondern muss teilweise für staatliche Ansprüche zurückgelegt werden. Wenig überraschend ist, dass dies in vielen Fällen und aus unterschiedlichsten Gründen nicht von den Privathaushalten geleistet werden kann. Daher sind in der Schweiz nicht Banken und Inkassounternehmen, sondern der Staat – in Form der Steuerämter und Krankenversicherungen – der Hauptgläubiger der Privathaushalte.
Die Rolle des Staates als Gläubiger ist auch durch die Rückzahlungspflicht erhaltener Sozialhilfe geprägt. Auch wenn der Grundsatz, dass zur Existenzsicherung erhaltende Sozialhilfe zurückbezahlt werden muss, kantonal sehr unterschiedlich gehandhabt wird, zeigt dies die widersprüchliche Rolle des Sozialstaates als Helfer*in und Gläubiger*in deutlich auf.
Das Ausmass der Ver- und Überschuldung
Wie hoch der Anteil der überschuldeten Personen in der Schweiz ist, kann noch weniger genau bestimmt werden wie die Überschuldung der Bevölkerung in Deutschland. Die Schweiz kennt kein direktes Äquivalent zur eidesstattlichen Versicherung in Deutschland, die neben der Anzahl eröffneter Verbraucherinsolvenzverfahren die einzigen belastbaren Parameter zur Ermittlung von Überschuldung darstellen.
Die rund 3 Mio. [2] Zahlungsbefehle, die im Jahr 2023 von den Betreibungsämtern der Schweiz veranlasst wurden, weisen bei einer Wohnbevölkerung von 8,7 Mio. Einwohner*innen auf ein beträchtliches Ausmass des Verschuldungsproblems hin. Nun führt der Erlass eines Zahlungsbefehls als erste Stufe der Rechtsverfolgung einer Forderung nicht immer zu einer Pfändung oder Vermögensverwertung und auch wenn sich einige dieser Zahlungsbefehle durch Rechtsvorschlag (Wiederspruch), Verzicht oder Bezahlung erübrigen, so scheint der Glanz und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Schweiz längst nicht in allen Privathaushalten anzukommen.
Aussagekräftiger sind hier die Ergebnisse der alle vier Jahre in der Schweiz generierten Daten der EU-SILC Erhebung [3] zu Verschuldung. Laut den Daten dieser Erhebung, die nicht Einzelpersonen, sondern immer die gesamte Haushaltsgemeinschaft in den Blick nimmt, lebten im Jahr 2022 11,4% der Bevölkerung in einem Haushalt mit mindestens einem Zahlungsrückstand und 4,8% der Bevölkerung mit mindestens zwei Zahlungsrückständen. Die häufigsten Gläubiger waren die Steuerämter mit 5,5%, die Krankenkassen mit 4,4%, Kreditrückzahlungen mit 4,0%, schliesslich die Ausgaben der Existenzsicherung (Strom, Gas, Heizung) mit 3,4% und Miete/Hypothekenzinsen für den Hauptwohnsitz mit 2,4%.
Die Rolle des Staates als Gläubiger wird anhand der Statistik des Dachverbandes Schuldenberatung Schweiz noch deutlicher. Bei den von den Mitgliedern der Dachorganisation im Jahr 2022 beratenen Ratsuchenden hatten rund 54% Schulden beim Staat.
Das alles ist jedoch noch keine Antwort auf die Frage, ob in der Schweiz nun mehr oder weniger Personen überschuldet oder über die Haushaltsgemeinschaft von Überschuldung betroffen sind als in Deutschland. Einziger dienlicher Indikator ist hier der Anteil der Bevölkerung, die in einem Haushalt lebt, wovon mindestens ein Haushaltsmitglied in den letzten 12 Monaten eine Betreibung hatte. Dies waren im Jahr 2022 6,9% der Bevölkerung. Für Deutschland weist das Bundesamt für Statistik für das gleiche Kalenderjahr dagegen eine Überschuldungsquote von 9,8% [4] der volljährigen Bevölkerung aus. Ein direkter Vergleich beider Werte ist jedoch nicht möglich, da sich der eine auf die Mitglieder von Haushaltsgemeinschaften, der andere direkt auf betroffene Einzelpersonen bezieht.
Besonderheiten des Betreibungswesens
Eine Betreibung in der Schweiz ist, um es verkürzt und juristisch unorthodox auszudrücken, eine Kombination von Gerichtlichem Mahnverfahren und Eidesstattlicher Versicherung. Alles andere dazwischen, was aus der Schuldenberatungspraxis in Deutschland bestens bekannt ist, gibt es in der Schweiz nicht: Die Schweiz kennt weder eine Taschenpfändung noch Einzelzwangsvollstreckung und auch keine Kontopfändung. Dafür sind die Betreibungsbeamten mit umfassenden Rechten ausgestattet, das Einkommen oder Vermögen der betriebenen Person zu pfänden und zu verwerten. Entsprechend kommt die Betreibung, die titelschaffende Funktion hat, der Eidesstattlichen Versicherung sehr nahe, beinhaltet aber auch Elemente der Vermögensverwertung des deutschen Verbraucherinsolvenzverfahrens. Der Verlustschein (Schuldtitel mit Verjährungsfrist von 20 Jahren) wird nach einer fruchtlosen Betreibung vom Betreibungsbeamten ausgestellt.
Die Ermittlung des betreibungsrechtlichen Existenzminimums (pfändbares Einkommen) erfolgt nicht anhand einer Tabelle. Der Betreibungsbeamte errechnet anhand der von der Eidgenössischen Kommission der Betreibungsbeamten festgelegten Richtlinien das betreibungsrechtliche Existenzminimum. Es beinhaltet Pauschalen für den Lebensunterhalt, Kosten der Erwerbsarbeit und Gesundheitskosten. Die Krankenversicherungsprämien können nur dann in dieses Existenzminimum einbezogen werden, wenn nachgewiesen werden kann, dass sie bezahlt wurden. Hat sie der Schuldner nicht bezahlt, so sinkt sein pfändungsfreier Betrag. Die zu bezahlenden Steuern gehören nicht zum betreibungsrechtlichen Existenzminimum. Das bedeutet, dass diese aus dem unpfändbaren Betrag bezahlt werden müssen. Wird ein Schuldner gepfändet und kann er die Steuern nicht aus dem unpfändbaren Betrag bezahlen, verursacht die Pfändung zwangsläufig neue Schulden beim Steueramt.
Betreibungen werden in ein örtliches Betreibungsregister eingetragen. Das Betreibungsregister gibt somit Aufschluss auf die geltend gemachten Forderungen gegenüber einer verschuldeten Person der letzten fünf Jahre. Bei Wohnungsbewerbungen ist die Vorlage eines Betreibungsregisters in der Regel obligatorisch und die stigmatisierende Wirkung von Einträgen darin entsprechend hoch.
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass sich die Betreibungspraxis in der Schweiz vor allem durch seine Geschwindigkeit auszeichnet: Von einer nicht bezahlten Rechnung bis zur Eintragung in das Betreibungsregister können nur wenige Tage oder Wochen vergehen. Das staatlich vorgehaltene Betreibungswesen ist zudem mit umfassenden Verwertungskompetenzen ausgestattet und verfolgt die Betreibungsaufträge mit einem hohen Mass an Sorgfalt und Einzelfallprüfung.
Profession und Selbstverständnis
In der Schweiz waren im Jahr 2022 55% der Stellen in der Schuldenberatung mit Sozialarbeiter*innen besetzt. 16% der Beratungspersonen hatten einen anderweitigen Hochschulabschluss. 26% der Mitarbeitenden der Beratungsstellen waren auf der Ebene Sachbearbeitung und 3% als Auszubildende angestellt [5].
Neben dem hohen Anteil an Sozialarbeitenden dürfte das beraterische Selbstverständnis auch dadurch geprägt sein, dass die Verschuldung der Privathaushalte besonders durch die Rolle des Staates als Gläubiger und seiner administrativen Machtstellung geprägt ist. Vor allem mit öffentlichen und weniger mit privatwirtschaftlichen Gläubigern nach Lösungen zu suchen und dabei nicht auf ein Restschuldbefreiungsverfahren zurückgreifen zu können, prägt den Alltag der Beratungsstellen. Mit anderen Worten: Das Leben mit Schulden zu bewältigen, ist wesentlicher und alltäglicher Bestandteil einer systemisch-lösungsorientierten Schuldenberatung in der Schweiz. Es muss bei mittellosen Ratsuchenden eine Perspektivlosigkeit bewältigt werden, die in Ländern mit Restschuldbefreiungsverfahren so nicht bekannt ist.
Fachverbandsstruktur: Budgetberatung und Schuldenberatung
Um der Komplexität des Privathaushalts in der Schweiz gerecht zu werden, entstanden in der Schweiz zwei relevante Fachverbände mit überwiegend eigener Identität und Mitgliederstruktur:
- Einerseits besteht ein gesamtschweizerischer Fachverband für die Budgetberatung. Die Budgetberatung konzentriert sich auf die Befähigung zur Abwicklung der monatlichen Einnahmen und Ausgaben, erstellt monatliche Budgets und unterstützt bei der Inanspruchnahme von Sozialleistungen. Schulden werden im Rahmen einer Budgetberatung nur dann bearbeitet, wenn diese nicht höher als ein Monatseinkommen sind. Das Angebot der Budgetberatung entstand ursprünglich aus den Zusammenschlüssen von Frauen, die versuchten sich gegenseitig bei Budgetfragen zu helfen. Inzwischen besteht ein flächendeckendes Angebot an Budgetberatungsstellen, die immer noch in Trägerschaft regionaler oder kantonaler Frauenzentralen sind, ihre Hilfen aber nun mit eigens als Budgetberater*in ausgebildeten Beratungsfachkräften anbieten. Die Budgetberatung Schweiz erarbeitet fortlaufend Kennzahlen der Ausgaben des Privathaushalts und Budgetvorlagen, mit Hilfe derer die Organisation der Finanzen und die Rückstellungen für die Steuerrechnung gefördert werden soll.
- Andererseits schlossen sich die ab Ende der 80er Jahren entstandenen spezialisierten Schuldenberatungsstellen im Jahr 1996 zum Dachverband Schuldenberatung Schweiz zusammen. Der Dachverband Schuldenberatung Schweiz zählt aktuell 43 Mitglieder aus allen Kantonen und Sprachregionen der Schweiz und ist zentraler sozialpolitischer Stakeholder zu allen Fragen der Verschuldung der Privathaushalte. Der Dachverband legt die Qualitätsstandards der Schuldenberatung in der Schweiz fest und positioniert sich fortlaufend gegen die Praxis der Inkassokosten und den auch in der Schweiz vorhandenen Wildwuchs gewerblicher Schuldensanierungsbüros.
Aktuelle politische Diskurse
Seit geraumer Zeit wird in der Schweiz die Einführung eines Restschuldbefreiungsverfahrens diskutiert, wozu aktuell auch ein erster Gesetzentwurf vorliegt. Dieser sieht derzeit ein vierjähriges Verfahren bis zur Erteilung einer Restschuldbefreiung vor. Von der Restschuldbefreiung sollen deliktische Forderungen und Rückforderungsansprüche der Sozialhilfe ausgenommen sein. Vor und während des Verfahrens, in dem es nicht zu einer Neuverschuldung kommen darf, ist keine Beratung oder Begleitung durch eine Schuldenberatungsstelle vorgesehen.
Die Akteure der Schuldenberatung und des Konsument*innenschutzes fordern schon seit vielen Jahren, die Möglichkeit des freiwilligen Direktabzugs der Steuern vom Lohn der Arbeitnehmer*innen einzuführen. Dadurch soll das Ausmass der Steuerschulden von Privatpersonen reduziert werden. Im Gegensatz zur politischen Forderung eine Restschuldbefreiung einzuführen, stößt auf Widerstand durch fast alle politischen Parteien und Gruppierungen.
Schließlich ist auch auf die Frage der Rückzahlungspflicht von Sozialhilfe hinzuweisen, die zwar von Kanton zu Kanton unterschiedlich streng gehandhabt wird, für armutsbetroffene Personen jedoch ein großes Verschuldungsrisiko darstellt. Dass der Bezug von finanzieller Unterstützung durch die Sozialämter im Umkehrschluss der direkte Weg in die Überschuldung darstellt, bedarf dringend einer politischen und gesellschaftlichen Zäsur, wie mit Hilfsbedürftigen umgegangen wird.
Dr. Christoph Mattes
christoph.mattes@fhnw.ch
Dipl. Sozialarbeiter, Erziehungswissenschaftler,
MAS-Supervision, Coaching und Organisationsentwicklung ZHAW
Dozent an der Hochschule für Soziale Arbeit der FHNW
[1] www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/de, abgefragt am 02.05.2024
[2] https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/industrie-dienstleistungen/unternehmen-beschaeftigte/unternehmensdemografie/konkurse.html, abgefragt am 02.05.2024
[3] EU SILC: Erhebung über die Einkommens- und Lebensbedingungen in Europa
[4] https://de.statista.com/statistik/daten/studie/2448/umfrage/entwicklung-der-schuldnerquote-in-deutschland-seit-2004, abgefragt am 02.05.2024
[5] https://schulden.ch/wp-content/uploads/2024/01/sbs-statistik-2022-web-def.pdf, abgefragt am 02.05.2024